Этнический лоббизм и турецкая политика Вашингтона в конце 1990-х годов

Процесс принятия внешнеполитических ре-
шений в США представляет собой очень слож-
ное взаимодействие самых различных сил аме-
риканского истэблишмента. Помимо основных
игроков на политической арене – республикан-
цев и демократов, придерживающихся традици-
онных правил игры, в формирование внешней
политики регулярно и очень активно вмешива-
ются представители лоббистских группировок,
чье участие зачастую не совпадает с общими
трендами.
Ярким примером такого вмешательства лоб-
бистов в процесс формирования внешней поли-
тики США является их активность на турецком
направлении. Американо-турецкие отношения
на протяжении двух последних десятилетий ХХ
в. подвергались серьезным атакам со стороны
армянской и греческой группировок. Предста-
вители этнических диаспор ежегодно выступали
за ослабление американо-турецкого партнерства,
используя при этом различные способы давле-
ния на Конгресс с целью принятия резолюции о
«геноциде армян» и наложения экономических
санкций за интервенцию Турции на Кипре в
1974 г.1
В период 1980-х гг. именно благодаря уси-
лиям греческого лобби внешняя помощь Турции
была сокращена практически наполовину от
того уровня, который требовали Анкара и ад-
министрация президента Р. Рейгана, а именно
с 1,2 млрд долл. до 600 млн долл. Кроме того,
дополнительную дестабилизацию в американо-
турецкие отношения вносило армянское лобби,
которое практически ежегодно требовало от
Конгресса США признать геноцидом массовые
убийства армян в Османской империи в 1915 г.
В Турции опасались, что принятие резолю-
ции по «геноциду» на высшем уровне повлечет
за собой требование выплаты компенсаций род-
ственникам погибших армян и территориальные
претензии. Поэтому турецкое правительство ре-
гулярно напоминало Вашингтону про возмож-
ные проблемы с доступом американских войск
на турецкие авиабазы в случае прохождения
такого законопроекта через Конгресс. В итоге,
учитывая также важное географическое положе-
ние Турции и ее заслуги в «сдерживании» СССР,
одобрения резолюции удавалось избежать.
В дальнейшем достаточно сильное влияние
на американо-турецкую политику лоббисты ока-
зали в период 1993–1996 гг., когда поддержали
решение президента Б. Клинтона передать Рос-
сии часть важнейших функций по контролю за
постсоветским пространством, предназначав-
шихся ранее Турции2. Идея демократов Клинто-
на сместить вектор внешней политики в сторону
Москвы в целом не противоречила интересами
Республиканской партии сохранить за США ста-
бильный рынок вооружений в Турции. Однако
договоренности партийных фракций регулярно
оказывались на грани срыва из-за вмешательства
армянского и греческого лобби, которые черезсвоих представителей в Конгрессе требовали
существенного ослабления основного фактора
двусторонних американо-турецких отношений –
экономической помощи3.
Ослабить давление лоббистов удалось лишь
в конце 1995 г., когда стало очевидно, что посто-
янные уступки этническим группировкам угро-
жали привести к «потере Турции» как союзника
и полному провалу ближневосточной политики
Клинтона4. Эта угроза привлекла на сторону
президента значительную часть законодателей
из Республиканской партии, завоевавших боль-
шинство мест в Конгрессе на выборах 1996 г.
При поддержке умеренных республиканцев
в
период с 1996–1999 гг. Белый дом предпринял
ряд мер, способствовавших укреплению аме-
рикано-турецких отношений. Двухпартийный
консенсус позволил администрации президен-
та резко снизить поток обвинений в наруше-
нии прав человека в Турции, включить своего
ближневосточного партнера в список «десяти
важнейших рынков» для США, снять эмбарго
на продажу ряда вооружений и поощрять союз
Турции с Израилем5.
Устойчивый рост двусторонних отношений
продолжался вплоть до последнего года пребы-
вания Клинтона на посту президента, когда ме-
ханизм формирования турецкой политики нео-
жиданно начал давать сбои. Главной проблемой,
вставшей перед демократической администра-
цией, оказался дефицит квалифицированных ру-
ководящих кадров в комитетах Конгресса, отве-
чавших за внешнюю политику.
В результате промежуточных выборов
1998 г. ряд специалистов по внешней политике
был вынужден освободить свои кресла на Ка-
питолийском холме. С ключевых постов ушли
три умеренных республиканца – сенатор Нэнси
Кэссебом, Роберт Доул и Уильям Коэн, а также
демократ Сэм Нанн. Их приемниками в комисси-
ях Комитета по иностранным делам стали зако-
нодатели первого срока с минимальным опытом
работы на внешнеполитическом направлении,
которые, по их собственному признанию, пред-
почли бы другие назначения на Капитолийском
холме6. Вдобавок в результате выборов 1998 г.
усилилось изоляционистское крыло Республи-
канской партии. Изоляционисты мало интере-
совались внешней политикой и неоднократно
высказывали неудовлетворение «либеральным
глобализмом» Клинтона.
В целом, «пробуксовывание» внешнеполи-
тического механизма в Конгрессе, скандалы во-
круг Клинтона и отвлечение всеобщего внимания
на подготовку к надвигавшимся президентским
выборам предоставили противникам Турции в
США шанс изменить расклад сил в свою поль-
зу. В частности, серьезную заинтересованность
в переменах опять демонстрировали армянское
и греческое лобби, продвигавшие через своих
представителей идеи демилитаризации Кипра и
признания «геноцида армян», а также разобла-
чавшие нарушения прав человека в Турции. Фак-
тически консенсус по роли Турции во внешней
политике США, который был достигнут между
демократами и республиканцами в 1997 г., ока-
зался под угрозой срыва из-за корыстных инте-
ресов отдельных политиков, «игравших» на сто-
роне антитурецкого лобби.
Так, в 1999 г. представители армянской диа-
споры в США начали очередную антитурецкую
кампанию по продвижению Резолюции № 398,
объявляющей 24 апреля днем памяти жертв «ге-
ноцида армян»7. Авторами документа выступили
демократ из Мичигана Дэвид Бонер и республи-
канец из Калифорнии Джон Раданович. Основ-
ным спонсором резолюции стал конгрессмен-
демократ Майк Капуано, а ключевую роль в ее
активнейшем продвижении сыграл член Палаты
представителей, республиканец из Калифорнии
Джеймс Роган, чья личность получила крайне
противоречивые оценки в прессе.
Так, по мнению обозревателя газеты
«Washington Post» С. Мафсона, Роган не мог
считаться экспертом по внешней политике и
законодательно продвигать такой сложный во-
прос, поскольку никогда не участвовал в реше-
нии внешнеполитических проблем, а за пределы
США выезжал всего лишь один раз в жизни, ког-
да в сентябре 1999 г. посетил Армению8.
Интерес Рогана к этому вопросу был оче-
виден: его избирательный округ являлся одним
из районов с наибольшей плотностью армянско-
го населения в США. Здесь находились армян-
ские отряды бойскаутов, церкви, общественные
группы, пять газет, три армяно-язычных станции
кабельного телевидения и более 21 тысячи заре-
гистрированных армянских избирателей, что со-
ставляло примерно 8% электората. Роган очень
активно поддерживал эту часть своих избирате-
лей, справедливо полагая, что итоги выборов эти
усилия оправдают9.
Позиция Дж. Рогана заключалась в том, что
использование слова «геноцид» и сама резолю-
ция не являлись проблемой внешней политики:
«Это моральная проблема, это – наше обязатель-
ство работать с армянским обществом и их дру-
зьями в Конгрессе, чтобы удостовериться, что
они помнят о злодеянии, чтобы подобного боль-
ше на Земле не происходило»10.
Для укрепления своих позиций армянское
лобби сумело привлечь на свою сторону спикера
Палаты представителей, республиканца Д. Хэ-
стерта, который согласился выдвинуть в августе
2000 г. резолюцию, характеризовавшую резню
армян в Османской империи в 1915–1923 гг. как
геноцид. На стороне армянского лобби высту-
пили греческие правозащитные организации в
США, давние критики Турции. В частности, се-
рьезную поддержку резолюции продемонстри-
ровал один из ведущих членов греческой группы
в Конгрессе сенатор-демократ С. Сарбейнс.Пытаясь сопротивляться действиям армя-
но-греческой группировки, американские кор-
поративные лоббисты высказывали серьезные
опасения, что резолюция угрожала подорвать
американо-турецкие отношения и, как след-
ствие, политику США на Ближнем Востоке.
Тринадцать бывших членов правительства США
и отставных военных, среди которых были экс-
министры обороны Франк Карлуччи и Уильям
Перри, а также бывший председатель Объеди-
ненного комитета начальников штабов Джон
Шаликашвили, написали письмо в Комитет по
международным отношениям Палаты предста-
вителей, в котором заявили, что признание гено-
цида «нанесет серьезный удар по американским
интересам в регионе»11.
Подписавшиеся опасались, что одобре-
ние документа в Конгрессе серьезно угрожало
многомиллиардным военным контрактам с Тур-
цией, учитывая, что на тот момент Анкара пла-
нировала заплатить американским подрядчикам
более 20 млрд долл. за модернизацию своих во-
оруженных сил, а компания Textron Inc., напри-
мер, надеялась продать 145 боевых вертолетов
за 4,5 млрд долл.12 К тому же резолюция могла
негативно сказаться на доступе американских
войск к турецкой авиабазе Инджирлик.
Позицию противников антитурецкой ре-
золюции сформулировал демократ от Индиа-
ны Л. Гамильтон, который заявил, что в погоне
за личной выгодой лоббисты не чувствуют раз-
ницы между борьбой за фонды дорожного стро-
ительства и внешнеполитической стратегией
в отношении важнейшего союзника13. Другой
представитель от Индианы Д. Бертон был более
откровенен, завив, что «мы готовы дать нашим
друзьям прямо в зубы», если они будут угрожать
стабильности американо-турецких отношений14.
Турецкие власти также не стали спокойно
наблюдать за повышенной активностью армян-
ской диаспоры и выдвинули против антитурец-
кой группы своих собственных лоббистов, среди
которых были бывшие влиятельные законодате-
ли-республиканцы Р. Ливингстон и Дж. Соломон,
а также демократ С. Соларз. В начале октября
турецкий парламент прислал в Конгресс специ-
альную делегацию для участия в работе Комите-
та по международным отношениям. «Резня бес-
спорно была, но нет никаких доказательств, что
ее целью был геноцид», – заявил на заседании
комитета турецкий представитель15.
На стороне Турции также выступили пред-
ставители администрации – госсекретарь М. Ол-
брайт и министр обороны У. Коэн, которые
отправили обращение к спикеру палаты предста-
вителей Д. Хастерту с предупреждением о край-
не негативных последствиях для американской
внешней политики в случае передачи резолюции
из комитета в общую палату Конгресса.
В конечном итоге, несмотря на серьезную
поддержку многих высших должностных лиц
страны, усилия протурецких сил не принесли
желаемого результата. В октябре 2000 г. с пере-
весом в 13 голосов резолюция о «геноциде» про-
шла через Комитет по международным делам и
была передана в общую палату Конгресса. Со-
гласно американскому законодательству, голо-
сование в комитете не обязывает Белый дом к
каким-либо конкретным действиям, но сам факт
продвижения резолюции на уровень палаты вы-
зывал серьезные опасения16.
Официальная Анкара мгновенно отреаги-
ровала на одобрение резолюции, заявив, что
впервые с 1990 г. отправит своего посла в Баг-
дад. Одновременно лидеры пяти парламентских
партий Турции скоординировано намекнули, что
примут во внимание резолюцию при рассмо-
трении вопроса о возобновлении мандата на ис-
пользование американскими войсками турецкой
базы Инджирлик. Посол Турции в Вашингтоне
Баки Илкин прямо заявил, что резолюция долж-
на быть остановлена прежде, чем омрачит стра-
тегическое партнерство двух стран17.
Противники резолюции, включая армян,
проживающих в Турции, недоумевали, почему
их «армянские братья» в США озаботились про-
блемой геноцида только сегодня. «Резолюция,
кажется, была создана для того, чтобы помочь
члену Палаты представителей, республиканцу
от Калифорнии Рогану, борющемуся за голо-
са 20 тыс. армяно-американских избирателей в
пригороде Лос-Анджелеса», – считала обозрева-
тель «Chicago Tribune» К. Коллинз18. Ее мнение
поддержал демократ-конгрессмен от Калифор-
нии Т. Лантос, заявив, что будет голосовать про-
тив резолюции, поскольку не хочет быть частью
«предвыборной политической интриги»19.
Противостояние проармянских и протурец-
ких сил достигло такого накала, что угрожало
развернуть внешнюю политику США на Ближ-
нем Востоке в крайне невыгодном для Вашинг-
тона направлении. На заключительном этапе
этой драмы президенту Клинтону пришлось
лично уговаривать спикера палаты представите-
лей Хастерта отозвать резолюцию с голосования
во избежание ухудшения отношений с Турцией.
Потеря стратегического союзника перед прези-
дентскими выборами угрожала серьезно осла-
бить позиции всей Демократической партии.
Спустя несколько лет, в 2005 г., журнал
«Vanity Fair» привел слова своего высокопостав-
ленного источника в турецком правительстве,
который утверждал, что за отзыв резолюции
Хастерт требовал не менее 500 тыс. долл.20 Что
касается республиканца Рогана, то для него «ре-
золюционное» противостояние закончилось по-
ражением от демократа А. Шиффа.
Тем не менее, несмотря на объективные
причины, по которым администрация прези-
дента решительно сопротивлялась передаче ре-
золюции в Конгресс, некоторые эксперты рас-
сматривали победу Клинтона в данном вопросекак «проявление слабости и недальновидности».
«Представители обеих партий расценивали резо-
люцию как безвредную, однако свирепый ответ
Турции вынудил США уступить, – писал в «Los
Angeles Times» эксперт «Института Като» Дж.
Кларк. – Теперь Анкара знает, что ее угрозы дей-
ствуют на Вашингтон, и никакого прогресса на
Кипре ждать не приходится»21. Интересно так-
же отметить, что больше всего автора возмутило
написанное турецким президентом А. Сезером
письмо Б. Клинтону, в котором он «стилем кор-
поративного руководителя благодарит своего ва-
шингтонского лоббиста за хорошо проделанную
работу»22.
В целом, можно отметить, что в конце
1990-х гг. попытка лоббистских греческой и ар-
мянской групп воспользоваться благоприятной
внутренней ситуацией в США и нанести удар
по американо-турецким отношениям не увен-
чалась успехом, поскольку администрация, ев-
рейские и военные лоббисты быстро осознали
реальность угрозы потерять стратегического
союзника и консолидировали свои ряды. Благо-
даря организации энергетических проектов на
Каспии, а также укреплению союза Анкары и
Тель-Авива Вашингтону удалось избежать «по-
тери Турции» и в целом радикального ослабле-
ния своих позиций на Ближнем Востоке. Тур-
ция продолжала оставаться ключевым игроком
в ближневосточной политике Белого дома. Тем
не менее это была не окончательная победа, и
в начале XXI в. армянские и греческие лобби-
сты смогли взять реванш, внеся свою лепту в
общее ухудшение американо-турецких отноше-
ний и даже дважды (в 2006 и 2010 гг.) добив-
шись признания «геноцида армян» Комитетом
по иностранным делам Палаты представителей
Конгресса США.